営農型太陽光発電制度改正案に対する政策提言
2026年8月21日
科学的知見、国際的な制度、地域実践に基づく農業とエネルギーの共生制度へ
2026年8月21日
特定非営利活動法人 環境エネルギー政策研究所（ISEP）
要旨 4つの重点提言
（1）一律の事前基準から性能評価へ 遮光率30％未満、最低地上高3m、通路幅4mを絶対的な足切りとせず、品目、気候、設備設計、実際の営農実績に基づく代替評価ルートを設けるべきです。
（2）新規就農と農業の多様性を排除しない 年間50万円以上の生産・販売実績等、地域で一般的な品目・販路、3年以内の計画収量を単独の排除基準とせず、営農計画、労働力、研修、販売契約、専門家の支援などの代替証明を認めるべきです。
（3）市町村の計画策定と申請手続で制度を止めない 基本計画未策定市町村の新規案件に十分な移行措置を設け、国・都道府県が自治体を支援するとともに、申請・報告の重複をなくし、デジタル化と簡易手続を進めるべきです。
（4）規制、支援、モニタリングを一体化する 質の高い案件への金融・技術支援、全国データベース、実績のある案件の手続簡素化、問題案件への重点監督を組み合わせ、科学的知見と運用データに基づいて制度を定期的に見直すべきです。
1．総論 現行案のままでは支持できず、大幅な修正を求めます
今回の制度案への批判を、営農実態をともなわない案件への是正措置そのものへの反対とみなすべきではありません。環境エネルギー政策研究所（ISEP）は、営農が名目的または不十分で、実質的に発電事業が農地利用の主目的となっている案件には、厳格に対応する必要があると考えます。適切な営農の継続、事業管理、安全、設備撤去、農業者への利益還元、地域との共生を確保することは、正当かつ重要な政策目的です。
そのうえで、今回の制度案を現行の内容のまま導入することは支持できません。制度案では、同じ年産の市町村内の平均的な単収と比べて、おおむね2割以上減少するおそれがないことを求める基準に加え、遮光率30％未満、年間50万円以上の生産・販売実績等、品目や販路、収穫開始時期、最低地上高おおむね3m、農業機械の通路幅おおむね4m、市町村基本計画、設備整備計画、地域計画との整合、毎年の報告など、さまざまな条件が重層的に課されます。
これらが一律の事前要件として硬直的に運用されれば、営農実態をともなわない案件を排除するだけでなく、適切な営農を継続する案件、新規就農者、新しい品目や栽培方法、気候変動に適応する技術まで排除するおそれがあります。また、市町村と事業者の事務負担を増やし、自治体の体制差によって事業機会が左右される可能性があります。
基本方針案自身は、地域と共生する望ましい営農型太陽光発電を地域活性化に資するかたちで推進するとし、蓄電池、地域マイクログリッド、非常用電源、農業施設への電力供給、営農コストの削減、荒廃農地の再生などを例示しています（農林水産省, 2026c）。したがって、制度は規制だけに重点を置くのではなく、農業生産、再生可能エネルギー、エネルギー安全保障、気候変動への適応、農山村の活性化を同時に支える仕組みとして設計すべきです。
ISEPは、必要最小限の入口要件、品目・地域・営農実績に基づく評価、透明なモニタリング、問題案件への重点的な監督、質の高い案件への支援を組み合わせるよう、以下の修正を求めます。
2．案件番号550004381 市町村基本計画を新規案件の停止要因にしないでください
2.1 意見
市町村の基本計画と地域の関係者による協議を通じて、農業との調和や地域への利益を確認する考え方には賛同します。一方、市町村が基本計画を策定していないことだけを理由に、個別案件の内容を審査する入口が失われる制度は適切ではありません。
農山漁村再生可能エネルギー法に基づく基本計画は、2026年3月末時点で34道県126市町村にとどまります（農林水産省, 2026d）。基本計画の作成は法律上任意であり、自治体ごとに人員、専門知識、予算、政策上の優先順位が異なります。このため、基本計画の未策定が、新規の営農型太陽光発電に対する事実上の停止につながるおそれがあります。
施行前に申請された案件や既存許可案件について、別途の経過的な取扱いが設けられていることは理解します。問題は、基本計画のない市町村における新規案件です。施行後4か月という期間だけでは、庁内調整、予算措置、協議会の設置、地域協議、基本計画の策定または変更を終えることが難しい市町村が少なくありません。
2.2 具体的な修正案
（1）基本計画が策定されるまで、国が示す最低基準を満たす新規案件については、従来の農地法上の手続を条件付きで利用できるようにしてください。少なくとも、最終的な運用指針、標準様式、自治体支援策が公表されてから2年間の移行期間を設けてください。
（2）国は、標準基本計画、標準協議会規約、標準審査要領、標準スケジュールを示し、地方農政局や都道府県が市町村の計画作成を実務面で支援する仕組みを整えてください。必要な人員と費用への支援も措置してください。
（3）事業者から基本計画の作成または変更の提案を受けた市町村について、回答までの標準期間と、採用しない場合に具体的な理由を書面で示す手続を定めてください。
（4）市町村だけでは対応が難しい場合の国または都道府県による代替的な審査について、必要な法律改正を含めて検討してください。それまでの間は、旧手続の条件付き存続によって制度の空白を防いでください。
3．案件番号550004382 設備整備計画の申請・報告を比例的で重複のない仕組みにしてください
3.1 意見
設備整備計画の省令案では、発電事業者と営農者が異なる場合の共同申請、設計図、収量見込みの根拠、過去の生産・販売実績、5年間の作付計画・農作業計画・収支見込み、遮光率や設備寸法、保険、撤去費用、毎年の実施状況報告など、詳細な情報の提出が求められます（農林水産省, 2026b）。適切な営農、安全、撤去、報告を確認する趣旨は理解します。
一方、農地転用許可、地域計画、FIT・FIP認定、系統連系、自治体の協議などで既に提出した情報を繰り返し提出させることは、事業者と自治体の双方に過大な負担を生じさせます。とくに、小規模な農業者や新規就農者にとって、詳細な5年間計画の作成と毎年の報告は、専門家への委託費を含む大きな参入負担となります。
3.2 具体的な修正案
（1）関係行政機関へ提出済みの情報を再利用し、同じ資料の重複提出を求めない仕組みを整えてください。申請者が既提出資料と提出先を示した場合、行政機関間で確認できるワンストップ型の運用としてください。
（2）設備規模、農地面積、設備方式、営農内容、過去の遵守実績などに応じ、簡易様式と標準様式を設けてください。すべての案件に同じ深さの資料を求めるのではなく、リスクに応じた比例的な手続としてください。
（3）営農者を共同申請者とする場合、発電設備の資金調達、系統連系、保安、第三者損害、撤去などに関する営農者の責任範囲を明確にし、営農者が発電事業者の責任まで負うことがないようにしてください。
（4）営農者の交代、販売先の変更、軽微な設備変更などについて、設備整備計画全体の再申請ではなく、簡易な変更届または変更認定で対応できるようにしてください。変更のない資料を省略できる取扱いを、新規様式、変更、更新に一貫して適用してください。
（5）5年間の収支計画、販売先、単価などには営業上の機密が含まれます。行政内部での利用範囲、公表範囲、情報管理方法を明示し、公開資料から営業秘密を除外してください。
（6）毎年の報告はデジタル提出を原則とし、全国共通の入力項目とデータ形式を定めてください。過去の報告と変更のない項目は自動的に引き継ぎ、同じ情報を毎年入力させない仕組みとしてください。
（7）適切な営農と報告を継続し、重大な違反がない案件については、更新時の資料と審査を簡素化し、迅速に処理してください。行政資源は、営農不振、虚偽報告、未報告などのリスクが高い案件へ重点的に配分してください。
4．案件番号550004383 一律の遮光率30％未満を絶対的な適格要件とせず、代替評価ルートを設けてください
4.1 遮光率だけでは農業への影響を判断できません
遮光率は設備配置を把握するうえで重要な指標ですが、農作物への影響は、品目、品種、地域、季節、気象、土壌、水分、パネルの高さ・向き・間隔、可動式設備の制御などによって変わります。2024年のシステマティックレビューは、収量への影響が品目、地域、季節によって大きく異なることを示し、画一的な遮光率ではなく、品目ごとの日積算光量を考慮する必要性を指摘しています（Widmer et al., 2024）。2025年のレビューも、微気候、水利用、作物収量への影響が条件によって異なり、動的遮光や半透明型モジュールを含む技術設計が重要であると整理しています（Ali Abaker Omer et al., 2025）。
農林水産省自身が紹介する国内事例にも、遮光率68.5％のばれいしょ、33％の大豆、40％の茶、25～37％の水稲・麦、37％のブルーベリーなどがあります（農林水産省, 2026e）。これらの事例だけで、30％を超えるすべての案件が適切であると結論づけることはできません。一方、30％を超えることだけを理由に不適格とするのではなく、品目・地域・営農実績に基づく評価ルートが必要であることを示しています。
ドイツでは、農業利用の継続、農業利用から失われる面積、作物に適した光・水条件、参照収量との比較などを組み合わせています。イタリアも、農業利用面積やモジュールの土地占有率、営農の継続など複数の機能的指標を用いています。これらの数値を日本へそのまま導入すべきではありませんが、単一の数値だけで判断しないという考え方は参考になります（Bundesnetzagentur, 2021; DIN, 2021; MASE, 2022）。
4.2 具体的な修正案
（1）遮光率30％未満を、すべての案件に適用する絶対的な足切り基準としないでください。30％という数値を残す場合は、追加的な立証を少なくして審査できる目安として位置づけてください。
（2）遮光率30％以上でも、品目ごとの必要日射量、地域の気候、季節、設備配置、対照区との比較、過去の営農実績などから適切な農業生産を確保できることを示した案件は認定できる、代替評価ルートを設けてください。
（3）特例に用いる証拠を、公的機関や大学による複数年の試験栽培だけに限定しないでください。類似する気候・品目・設備の他地域実績、民間データの第三者検証、農業試験場や農業改良普及員の意見、条件付き認定と事後モニタリングも認めてください。
（4）単収の評価は、市町村平均との単年度比較だけに依存せず、同一地域・同一品目・類似条件の対照区、複数年平均、品質、販売額、農業所得、土壌改善、労働負担なども考慮できるようにしてください。
5．年間50万円の実績、品目、販路、収穫開始時期を一律の排除基準にしないでください
年間50万円以上の生産・販売実績や、地域で一般的に栽培され一般的な販路が確立している品目を求める考え方は、営農実態をともなわない形式的な営農を防ぐ資料のひとつにはなります。しかし、それを絶対的な適格要件として用いると、新規就農者、農業承継者、多年生作物、新たな高付加価値作物、荒廃農地の再生、気候変動への適応をめざす新しい栽培方法などが不利になります。
営農型太陽光発電は、発電収入や自家消費による電気料金の削減を通じて、農業経営の安定や新規就農を支える可能性があります。経営の安定を制度の成果ではなく参入条件として先に求めると、制度が支援すべき主体を入口で排除しかねません。
具体的な修正案
（1）年間50万円以上の生産・販売実績は、業としての農業を示す証拠のひとつとして扱い、単独の足切り基準にはしないでください。
（2）新規就農者、農業承継者、多年生作物、新品目、荒廃農地の再生については、認定新規就農者であること、専門家の助言を受けた営農計画、必要な労働力、研修実績、販売契約、経験のある農業法人による支援などを代替的な証拠として認めてください。
（3）地域で一般的な品目や販路だけを原則とせず、消費者への直接販売、契約栽培、加工用農産物、新たな地域特産品なども、実需者との契約や販売計画によって認めてください。
（4）多年生作物など初期収穫まで3年を超える品目について、品目の生育特性に応じた営農確立期間と段階的な達成目標を認めてください。入口で排除するのではなく、進捗を毎年確認する仕組みとしてください。
6．最低地上高3m・通路幅4mを性能基準へ改めてください
最低地上高おおむね3m、農業機械の通路幅おおむね4mという数値を、全国共通の一律の足切り基準とすべきではありません。必要な高さや通路幅は、使用する農業機械、栽培品目、仕立て方、作業工程、ほ場条件によって異なります。手作業や小型農機を中心とする営農に4mの通路を求める必要がない場合がある一方、大型農機を用いる営農では4mでも不足することがあります。
「実際に使用する農業機械、栽培方法、作業動線に照らし、安全かつ効率的な農作業が可能であること」という性能基準に改めてください。申請時には、使用する農機の寸法、旋回、搬入出、農作業者の安全、保守点検動線を図面で確認し、必要な空間を案件ごとに判断する仕組みが適切です。
7．認定期間、更新、目標設定の予見可能性を確保してください
7.1 認定期間と更新
基本方針案は、市町村が認定期間を定め、期間満了後も発電事業を継続する場合は、あらためて設備整備計画の認定を受けるとしています。認定期間の標準や更新基準が明確でなければ、融資、PPA、設備投資の回収、営農者・地権者との契約に大きな不確実性が生じます。
（1）認定期間について全国共通の標準的な考え方を示し、農地一時転用許可、設備の利用期間、資金調達期間、電力購入契約との整合を確保してください。
（2）認定期間中に適切な営農を継続し、報告義務を履行し、重大な違反がない案件は、設備や営農内容に大きな変更がない限り、簡易な更新または認定期間の延長を利用できるようにしてください。
7.2 市町村の目標設定
基本方針案は、市町村が設備容量や総発電量に関する目標を設定する際に、営農型太陽光発電を除外しています。しかし、望ましい案件を地域活性化に資するかたちで推進するのであれば、成果を測る指標から一律に除外する理由はありません。
営農型太陽光発電について、設備容量・発電量だけでなく、営農継続面積、農業所得の向上、地域内で利用した電力量、荒廃農地の再生面積、新規就農者数、災害時に供給可能な電力などを組み合わせた専用指標を、市町村が設定できるようにしてください。
8．規制とあわせて、質の高い営農型太陽光発電を増やす政策を実装してください
基本方針案には、地域の電力利用、蓄電池、地域マイクログリッド、農業施設への電力供給、荒廃農地の再生など、望ましい取組の方向が示されています。この点は評価できます。一方、導入目標、予算、金融支援、自治体の実施体制、技術支援など、実行を担保する政策手段は十分に示されていません。
海外では、農業上の要件と支援策を組み合わせる制度がみられます。ドイツはAgri-PVを再生可能エネルギー法の特別な太陽光発電設備として位置づけ、一定の設備を支援対象としています。イタリアは、少なくとも1.04GWの先進的営農型太陽光発電をめざし、適格投資費用の最大40％の設備投資支援と、系統へ供給する電力への支援を組み合わせています（MASE, 2024）。マサチューセッツ州のSMART 3.0は、2026年に農業との二重利用型太陽光へ0.09米ドル/kWh（約14.3円/kWh、1米ドル＝158.8円で換算）の加算を設けています（Massachusetts Department of Energy Resources, 2026）。ニュージャージー州は、導入、研究、モニタリングを組み合わせたパイロット事業から、将来の恒久制度に用いる知見を集めています（New Jersey Board of Public Utilities, 2025）。
日本でも、農業者主導・地域主導、荒廃農地の再生、地域PPAや自家消費、農業のエネルギーコスト削減、蓄電池・非常用電源、気候変動への適応、生物多様性、透明な利益還元、地域主体の所有・参画など、測定できる公益的成果を生む案件を優先的に支援すべきです。
（1）市町村の基本計画作成、協議会運営、専門家の活用、モニタリングに必要な費用と人員を支援してください。
（2）新規就農者や地域主体の案件に対し、長期融資、信用保証、初期の営農確立支援を整えてください。
（3）作物別・地域別・設備方式別の実証を支援し、そのデータを公開して、30％超を含む代替評価ルートに活用してください。
（4）補助や優先支援は一律に付与せず、営農実績、農業所得、地域電力利用、災害対応、地域への利益還元など、測定可能な成果に連動させてください。
9．入口規制から、透明なモニタリングと問題案件への重点対応へ重心を移してください
設備撤去費用、第三者損害への補償、毎年の実施状況報告、改善指導、認定取消しなどは、適切な事業規律を確保するうえで重要です。これらを活用し、入口で良い案件と問題案件を過度に予測しようとする制度から、実際の営農実績を確認する制度へ重心を移すべきです。
（1）報告書をデジタル化し、収量、品質、品目、設備設計、発電量、微気候、水利用、農作業時間、農業所得、地域への利益などを、全国共通のデータベースへ蓄積してください。
（2）気象災害、病害虫、作付転換、有機農業への転換など、収量低下の理由を記載できる仕組みを設け、単年度の数値だけで機械的に判断しないでください。
（3）適切な実績を継続する案件は、報告項目、更新資料、現地確認を簡素化してください。営農不振、虚偽報告、未報告、地域との重大な紛争などの兆候がある案件に、現地確認と指導を集中してください。
（4）制度運用から得られたデータと科学的知見をもとに、遮光率、設備寸法、品目、収量評価などの基準を定期的に検証し、必要に応じて改定してください。
10．結論
営農型太陽光発電は、農業政策、エネルギー政策、気候変動政策、地域政策の交点に位置する重要な取組です。日本は、農業従事者の減少、荒廃農地の増加、低いエネルギー自給率、再生可能エネルギーの土地制約、気候変動による農業影響の拡大という課題に同時に直面しています。
不適切な案件への対応として必要なのは、営農型太陽光発電そのものを抑制することではなく、適切な案件を見分け、実績を確認し、問題が生じた案件を是正できるガバナンスです。ISEPは、現行案のまま制度化せず、次の修正を求めます。
（1）遮光率30％未満を絶対的な足切り基準とせず、30％以上を品目・気候・営農実績から評価できる代替ルートを設けること。
（2）単収を市町村平均との単年度比較だけで判断せず、対照区、複数年、品質、所得、気象条件などを考慮すること。
（3）年間50万円、品目、販路、収穫開始時期を一律の排除基準とせず、新規就農者や多年生作物に代替証明と営農確立期間を認めること。
（4）最低地上高3m・通路幅4mを、実際の農機、栽培方法、安全、作業動線に基づく性能基準へ改めること。
（5）基本計画の未策定によって新規案件が停止しない移行措置と、市町村への人的・財政的支援を整えること。
（6）設備整備計画の申請・報告を重複のない比例的な手続とし、共同申請者の責任、営業秘密、軽微変更を明確にすること。
（7）認定期間と更新の標準を示し、実績のある案件の更新を簡素化するとともに、市町村の目標から営農型太陽光発電を一律に除外しないこと。
（8）質の高い案件への支援、全国データベース、リスクに応じた監督、制度の定期見直しを組み合わせること。
不適切な案件を確実に排除する一方、適切な営農を継続し、農業者と地域に便益をもたらす営農型太陽光発電を育てる制度こそが、農地の保全、農業経営の強化、再生可能エネルギーの導入、地域経済、長期的なエネルギー安全保障に貢献します。
参考文献
Ali Abaker Omer, A., Li, M., Zhang, F., Hassaan, M. M. E., El Kolaly, W., Zhang, X., Lan, H., Liu, J., & Liu, W. (2025). Impacts of agrivoltaic systems on microclimate, water use efficiency, and crop yield: A systematic review. Renewable and Sustainable Energy Reviews, 221, 115930. https://doi.org/10.1016/j.rser.2025.115930
Bundesnetzagentur. (2021). Festlegung zu den Anforderungen an besondere Solaranlagen nach der Innovationsausschreibungsverordnung. https://data.bundesnetzagentur.de/Bundesnetzagentur/SharedDocs/Downloads/DE/Sachgebiete/Energie/Unternehmen_Institutionen/Ausschreibungen/Innovations/gezeichnetefestlegungoktober2021.pdf
DIN Deutsches Institut für Normung e. V. (2021). DIN SPEC 91434:2021-05, Agri-Photovoltaik-Anlagen: Anforderungen an die landwirtschaftliche Hauptnutzung. https://www.din.de/de/wdc-beuth:din21:337886742
Massachusetts Department of Energy Resources. (2026). SMART 3.0 program details. https://www.mass.gov/info-details/smart-30-program-details
Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica [MASE]. (2022). Linee guida in materia di impianti agrivoltaici. https://www.mase.gov.it/portale/documents/d/guest/linee_guida_impianti_agrivoltaici-pdf
Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica [MASE]. (2024). Energia: Il MASE pubblica il decreto di incentivo all’agrivoltaico innovativo. https://www.mase.gov.it/portale/-/energia-il-mase-pubblica-il-decreto-di-incentivo-all-agrivoltaico-innovativo
New Jersey Board of Public Utilities. (2025, November 21). NJBPU opens highly anticipated dual-use solar program to promote clean energy and strengthen New Jersey agriculture. https://www.nj.gov/bpu/newsroom/2025/approved/20251121.html
Widmer, J., Christ, B., Grenz, J., & Norgrove, L. (2024). Agrivoltaics, a promising new tool for electricity and food production: A systematic review. Renewable and Sustainable Energy Reviews, 192, 114277. https://doi.org/10.1016/j.rser.2023.114277
農林水産省. (2026a). 農地法施行規則及び農林漁業の健全な発展と調和のとれた再生可能エネルギー電気の発電の促進に関する法律施行規則の一部を改正する省令案についての意見・情報の募集について（案件番号550004381）. https://public-comment.e-gov.go.jp/pcm/detail?Mode=0&id=550004381
農林水産省. (2026b). 農林漁業の健全な発展と調和のとれた再生可能エネルギー電気の発電の促進に関する法律に基づく設備整備計画の認定等に関する省令の一部を改正する省令案についての意見・情報の募集について（案件番号550004382）. https://public-comment.e-gov.go.jp/pcm/detail?Mode=0&id=550004382
農林水産省. (2026c). 農林漁業の健全な発展と調和のとれた再生可能エネルギー電気の発電の促進による農山漁村の活性化に関する基本的な方針を改正する件の案（案件番号550004383）. https://public-comment.e-gov.go.jp/pcm/detail?Mode=0&id=550004383
農林水産省. (2026d). 農山漁村における再生可能エネルギー発電をめぐる情勢. https://www.maff.go.jp/j/shokusan/renewable/energy/attach/pdf/index-211.pdf
農林水産省. (2026e). 営農型太陽光発電の取組事例. https://www.maff.go.jp/j/shokusan/renewable/energy/einou.html
パブリックコメント全文（PDF）
ISEPでは、今回の3件の意見募集に対するパブリックコメントをそれぞれ取りまとめました。各意見書の全文は、以下のPDFからご覧いただけます。
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案件番号550004381
農地法施行規則及び農林漁業の健全な発展と調和のとれた再生可能エネルギー電気の発電の促進に関する法律施行規則の一部を改正する省令案
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案件番号550004382
農林漁業の健全な発展と調和のとれた再生可能エネルギー電気の発電の促進に関する法律に基づく設備整備計画の認定等に関する省令の一部を改正する省令案
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案件番号550004383
農林漁業の健全な発展と調和のとれた再生可能エネルギー電気の発電の促進による農山漁村の活性化に関する基本的な方針を改正する件の案